国家治理新使命!肖钢牵头提出海外投资权益保护框架,以三支力量为支撑,加强合规建设,重视对外沟通 – 证券时报网微信公众号文章

海外投资权益保护是事关我国改革开放大局、经济可持续发展和国际竞争力提升的综合性、长期性、机制性问题,因此也一直是国家层面的重要课题。

在当前国际背景下,对我国而言,构建一个更加完整有效、更加符合我国实际的海外投资权益保护体系则愈加重要和紧迫。一方面是因为,我国对外投资规模正在不断扩大;另一方面原因则在于,全球贸易保护主义抬头、国际体系和国际秩序面临深度调整,尤其是新冠疫情全球爆发以来,一些国家针对外资的政策趋于保守,我国海外投资环境日益严峻复杂。

在此现实背景之下,9月12日,中国金融四十人论坛(CF40)发布《曲江报告》,主题为“国家治理新使命:构建我国海外投资权益保护体系”。

该报告由中国证监会原主席、中国金融四十人论坛资深研究员肖钢牵头,基于对我国海外投资历史演变、存在问题和发展趋势的研究,并充分借鉴国际经验。《曲江报告》设计构建了一个符合中国实际的海外投资权益保护框架,即以法律规则为基础,以三支力量为支撑,多种权益保护工具协调运用———

本国和投资东道国的法律法规、国际公约和区域多边规则共同构成了海外投资权益保护的法律规则体系,这是保护框架的依据与准绳。

在政府力量、多边组织力量、民间力量三支力量中,政府力量为主导,多边组织力量为依托,民间力量为补充。

在框架基础上,《曲江报告》进一步就双边投资保护协定、经济制裁与安全审查、领事保护、政策性海外投资保险、国际多边组织作用以及海外民间安保体系等海外投资权益保护中的热点焦点难点问题提出建议。

对外投资是构建“双循环”格局的有力保障

《报告》指出,对外投资是企业全球配置资源、产业布局、靠近生产,实现持续稳健发展的有效途径,是构建国内经济大循环为主体、国内国际双循环相互促进新发展格局的有力保障。

一是对外投资可以全球配置资源、促进产业结构升级。我国是发展中大国,经济发展对能源矿产等资源需求大,通过对外投资,实现全球资源配置,可以缓解资源不足对经济发展和生产的抑制作用。通过对外投资可以获得全球市场、人力资源、先进技术,提升企业竞争力。同时,也可以输出部分产能,为产业结构的调整和升级提供空间。

二是对外投资可以促进技术进步、提升本国竞争力。对外投资可以通过并购海外先进技术的企业,与先进企业联合开发、聘请高端技术人才等方式,促进企业技术进步;外部市场也对企业的服务和技术提出更高要求,促进企业不断加大投入,提高生产效率、提升产品质量,进而促进技术进步。

三是对外投资可以带动外贸发展、扩大本国经济规模。对外投资不同于对外贸易,其靠近市场、就地生产的特点,对国内相关产业具有明显的拉动作用。对外投资既可以扩大对外贸易的总体规模,改善对外贸易的产品结构,还可以优化对外贸易方式。

四是对外投资可以增进国家互动、提升国家影响力。对外投资涉及东道国的产业、劳工、法律、税收,涉及中国与东道国之间的相关协定,机构协调等各个方面,通过对外投资,可以增进两国间企业、政府和相关组织间的互动,对于加强国家间合作关系有明显的促进作用,而作为资本输出国,则对于提升本国影响力具有积极意义。

“中国作为负责任的大国,已经成为净资本输出国,这是中国资本寻求全球机会的需要,更是资本吸收国主动谋求发展的需要。”报告称。

疫情降低跨境投资意愿,对外投资面临挑战

但在日渐成为全球经济发展重要力量的同时,我国海外投资也面临新挑战。《报告》指出,随着我国对外投资规模的不断扩大,海外投资权益保护的重要性与紧迫性日益凸显。应当看到我国对海外投资权益保护制度的整体性、系统性、协同性不够,还不能适应当前和未来对外投资发展的新形势。

一是新冠肺炎疫情冲击全球跨境投资。疫情对全球产业链、供应链以及供给和需求造成了严重影响,对全球跨境投资也带来重大阻碍。首先,疫情导致部分跨境投资项目延迟或取消。新冠疫情爆发以来,多国采取限制人员流动等管控措施,且不同国家疫情发展阶段的差异客观上造成全球人员流动限制措施的时间更长,给跨境投资现场尽职调查以及审计评估等工作带来困难,部分项目因此延迟或取消。疫情既影响当期的跨境投资业务,同时也将深刻影响未来一段时间的跨境投资。其次,疫情造成经济衰退,降低企业跨境投资意愿。疫情冲击导致部分企业停工停产,失业率上升,经济停摆,对企业现金流造成较大影响。企业必然选择降低资本支出,降低跨境投资意愿。

二是外资安全审查限制跨境资本流动。外资安全审查制度伴随着全球经济一体化逐步发展起来,受全球经济发展不确定性、技术进步、意识形态、大国竞争等因素的影响,该制度被越来越多的国家所采纳,成为维护国家利益和国家安全的重要制度。

近年来,一些国家出台了众多面向外资的各类审查制度,对中国海外投资造成较大影响,呈现审查范围越来越大、审查门槛越来越低、审查界限不清、审查透明度低等特点。同时,一些国家滥用国家安全作为投资审查的借口,个别国家甚至直接或间接地针对中国,限制跨境投资。

此外,近年来各类外资管制途径和工具层出,手段多样。在原有法律和规则对外资进入进行约束的基础上,针对涉及国家安全和公众关切的问题,部分国家还出台针对性的审查工具加以限制,给企业跨国投资带来更大难度。

三是对外投资面临复杂的经营环境。全球经济在疫情前就呈现显著放缓的趋势。同时,近年来,欧美等发达国家倡导再工业化,带来全球产业链和价值链的重大结构性调整,形成新的竞争格局,继而采取的技术转移限制、产业和市场保护等措施,也给跨境投资带来负面影响。

构建符合中国实际的对外投资保护框架

在充分借鉴国际经验基础上,课题组研究提出了我国海外投资权益保护框架,即以法律规则为基础,以三支力量为支撑,多种权益保护工具协调运用。本国和投资东道国的法律法规、国际公约和区域多边规则共同构成了海外投资权益保护的法律规则体系,这是保护框架的依据与准绳。

在政府力量、多边组织力量、民间力量三支力量中,政府力量为主导,多边组织力量为依托,民间力量为补充。

《报告》提出,在遵守法律规则基础上,三大力量需要协调运用各类保护工具,保护国家和企业利益免受损失。在发挥政府作用方面,主要通过政治外交、对话磋商、安全审查、签署双边协定等方式进行,同时加大政策性出口信用保险支持力度,特别是助力企业规避海外投资中的政治风险。在运用多边组织力量方面,主要通过积极参与制订多边条约,解决投资争端,提供投资担保,处置违约风险,缓解投资风险来维护海外投资权益。在运用民间力量方面,要加快建设海外民间安保体系,充分发挥商会协会、庞大的海外华人华侨团体的价值与作用,加强与海外安保组织的联系,使其成为海外投资权益保护的重要角色。

此外,《报告》提出,海外投资权益保护体系是事前、事中、事后一体化紧密联系的保护体系,这一保护体系,涵盖我国海外投资活动 “规划 - 发起 - 实施 - 经营 - 退出”的全过程,三个阶段的目标、手段和措施各不相同。

加强合规建设,重视对外沟通

《报告》指出,当前世界经济发展的不确定、不稳定因素增多,一些国家使用经济制裁和安全审查措施,实行长臂管辖,正常的国际经贸投资活动受到负面干扰,也使一些中国企业受到不公正、不公平待遇,对此,应当研究采取综合措施,斗防结合,多管齐下。为此提出以下建议:

一是要重视对外沟通,巧妙化解压力。

应充分重视对外沟通工作,及时、有效发布相关权威信息,增信释疑,争取外界理解支持。要系统梳理他国的相关法律细节,细分交易环节,甄别潜在风险,善于利用微量规则、门槛、例外和许可等机制与条款,积极规避,争取豁免。对于涉及面较广的文件,企业要寻求外部专业机构的意见,必要时可请外部机构主导调查,增强调查结果独立性。要及时分析形势,主动披露信息,减少负面影响。为及时定纷止争,也可根据实际情况,达成庭外和解。有的案件还可采取反向诉讼,以法制法。

二是切实加强企业合规体系建设。

一些中资企业受到他国制裁,反映了企业在合规方面的漏洞。因此,筑牢合规防线,是企业国际化经营的生命线,必须从理念、机制、制度、人才建设等方面,全面加强企业合规体系。健全企业内部决策机制和风险管理制度,对于可能涉及海外经济制裁和安全审查风险的项目,应加强外部顾问的专业支持,采取必要措施,对风险进行有效防范和规避。

要加强培训,让高管和员工熟悉法规细节,注意遵守中国、东道国、产品进口国以及具有域外效力的外国法律,提高风险防范意识。对他国可能采取对中资企业和个人不利的方式,更要十分审慎,避免授人以柄。企业应对交易风险加强评估,并采取防范措施,避免违约、违法行为的发生。要完善对外经济合同管理制度,防范合同签订、履行、救济中的法律风险,特别是条款订立时违约、索赔、不可抗力、仲裁等重要条款。

企业应增强保密意识,妥善保存所有交易记录,建立与管制物品交易相关的文件收集、整理及保存制度,确保相关交易记录完整、真实且可以随时查询。由合规部门或法务部门建立必要的出口管制合规制度,建立、完善与出口管制相关的预防、预警、咨询、报告、调查、处理等程序。

企业在签订合同及履行合同中,要严格排查敏感国家、地区以及政治敏感人物,建立起自身的“名单”,做好客户背景调查,审查货物原产地、目的地、制造商及最终用户等信息。

企业内部要自上而下培育“合规文化”。配备高素质、有经验的专门合规人员,制定相关政策与程序,有效识别、拦截、上报涉嫌违法的行为,评估现有程序的有效性,识别薄弱环节并制定整改措施。

应充分利用律师等中介机构的专业经验和资源,与投资东道国监管机构非正式磋商,以帮助监管机构理解交易内容,避免申报材料的疏漏,了解监管机构政策导向和对交易的看法。及时跟进分析外国最新立法,掌握一手资料,了解最新案例,防患于未然。

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